Пенсионная индустрия

Риски пенсионной реформы растут

В одном из последних докладов Всемирного банка рассматриваются наиболее важные риски реформы системы пенсионного обеспечения России

Помимо обеспечения устойчивости дальнейших пенсионных выплат, российская пенсионная реформа преследует самые разные цели. Одна из этих целей - упрощение действующей системы за счет разработки простой формулы определения размера пенсий и прозрачных условий их выплаты. Вторая цель заключается в том, чтобы упрочить связь между пенсиями и пенсионными взносами в целях повышения платежеспособности системы за счет внедрения накопительного компонента, укрепляющего стимулы к отчислению пенсионных взносов в течение более продолжительного периода времени. Третья цель - это недопущение крайней бедности среди самых бедных пенсионеров, что достигается за счет введения базовых пенсий. И, наконец, существует цель содействия росту и диверсификации экономики за счет развития рынков капитала после внедрения накопительной системы.

Как и другие страны, Россия планирует создать в результате реформы многоуровневую пенсионную систему, где в процессе перехода страны от традиционной накопительной системы с установленным размером пенсий к системе с установленным размером взносов будут параллельно существовать элементы обоих систем. Новая система состоит из двух уровней или компонентов:

- распределительный компонент, в состав которого входят (единая) базовая пенсия и условно-накопительная пенсионная схема с установленным размером взносов1 (обе относятся к первому уровню);
- накопительный компонент, который был введен лишь в 2002 г. и находится под управлением государственного Пенсионного фонда и пока не предусматривает участия частного сектора или индивидуального выбора фондов (второй уровень).

В качестве управляющего инвестициями в рамках накопительного компонента был выбран Внешэкономбанк. Начиная с 2004 г., в накопительной схеме смогут принять участие частные управляющие негосударственными пенсионными фондами, которых будут выбирать сами застрахованные и которые составят конкуренцию Внешэкономбанку. Оба компонента пенсионной системы будут и в дальнейшем финансироваться за счет 28-процентного налога на фонд заработной платы.

Риск первый: стимулы к тому, чтобы отчислять взносы и доверять системе

Структура первого компонента связана с рисками, которые могут помешать созданию эффективной системы. В частности, внедряя условно-накопительную схему с установленным размером взносов, Россия не включила в нее многие элементы, которые могут стать дополнительными стимулами к отчислению взносов в течение более продолжительного периода времени (в целях сокращения квазибюджетных издержек пенсионной системы). В отличие от стандартных условно-накопительных схем с установленным размером взносов, здесь есть следующие особенности:

- размер пенсий отражает не фактическую ожидаемую продолжительность жизни, а предполагаемый 19-летний период, т. е. возраст выхода на пенсию остался прежним (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин1);
- показатели доходности крайне низки, и важным источником финансирования взносов по-прежнему являются налоговые поступления;
- признание очень многих приобретенных прав (исходя из того, что условно-накопительные взносы отчислялись до 1993 г., когда, на самом деле, еще не было никаких взносов) не создает стимулов для дальнейшего перечисления взносов в систему.

Таким образом, между размером взносов и размером пенсий нет достаточно прочной связи, которая укрепляет стимулы к отчислению взносов и тем самым обеспечивает платежеспособность системы. Для укрепления этой связи потребуется достаточно высокая доходность условно-накопительного компонента, однако для обеспечения платежеспособности системы необходимо также включить в пенсионную формулу фактическую ожидаемую продолжительность жизни и повысить пенсионный возраст. Это также позволит сохранить заложенную в законе реальную стоимость базовых пенсий и условно-накопительных пенсий с установленным размером взносов, что необходимо для предотвращения крайней бедности среди пенсионеров.

Однако для второго, накопительного, компонента тоже характерны серьезные риски, связанные с его реализацией, а также опасность неприятия новой системы в целом. Пенсионные средства - по крайней мере на начальном этапе - будут находиться под управлением государства, поскольку функции регистрации и учета пенсий должны остаться в Пенсионном фонде. Для этого Пенсионный фонд РФ, который является главным исполнителем пенсионной реформы, должен обеспечить сохранность пенсионных активов, прозрачное управление всеми лицевыми счетами и выбор самых лучших управляющих активами. Это очень трудная задача даже при наличии безупречных структур государственного управления, а при слабом исполнительском и административном потенциале это вызовет недоверие со стороны плательщиков.

Во-вторых, международная практика свидетельствует о том, что такая система обуславливает более низкую доходность пенсионных активов, чем система, предоставляющая работникам возможность выбора и способствующая усилению рыночной конкуренции за управление пенсионными активами. Таким образом, нынешний подход ставит под угрозу достижение цели повышения размера пенсий за счет второго компонента системы. Кроме того, государственные фонды такого типа, как правило, начинают свою деятельность с активного вложения средств в государственные облигации. При том, что это неплохая стратегия "владения" до того момента, когда появятся развитые финансовые рынки, если ее придерживаться слишком долго (что случается слишком часто), она будет способствовать усилению зависимости государства от пенсионных фондов и сохранению низкого уровня доходности, подрывая тем самым заложенные в реформе цели развития фондового рынка и диверсификации рисков.

В целях повышения прозрачности и укрепления отчетности системы в ближайшее время можно ввести требование о том, чтобы Пенсионный фонд проводил конкурсы для заключения внешних контрактов на управление активами, полученными в рамках второго компонента, с выплатой четко установленного гонорара за выполнение функций управления этими активами, и осуществлял надлежащий и систематический контроль за выполнением всех функций, связанных с управлением лицевыми счетами.

Как отмечалось, со временем плательщики взносов смогут передать функции управления своими активами и счетами частному сектору. Это важный шаг к повышению эффективности системы за счет внедрения конкуренции и укреплению доверия к самой системе, а следовательно, к увеличению числа ее участников. Однако, чтобы предотвратить отрицательные последствия участия частного сектора, в системе необходимо предусмотреть защитные финансовые механизмы, которых в России сейчас нет. Слабость нормативного регулирования российских финансовых и фондовых рынков в сочетании с деятельностью частных пенсионных фондов представляет очевидную угрозу для успешной реализации второго компонента пенсионной системы.

Риск второй: обеспечение финансовой устойчивости

В докладе Всемирного банка финансовая устойчивость пенсионной системы оценивается для трех макроэкономических сценариев. Анализ показывает, что запланированная пенсионная реформа будет иметь устойчивые результаты в рамках базового и оптимистического сценариев. При таком развитии событий она даже даст небольшой профицит, который - в случае базового сценария - после краткосрочного дефицита превысит 1% ВВП к концу прогнозируемого периода (в 2050 г.). Здесь, однако, следует сделать ряд оговорок.

Совершенно очевидно, что в случае замедления темпов роста экономики и производительности общая финансовая устойчивость пенсионной реформы будет поставлена под угрозу, и для обеспечения баланса системы потребуются существенные бюджетные трансферты. Однако даже в рамках базового сценария общая устойчивость первого компонента затеняет различия в характере развития двух основных составных частей системы. Если, как показывают прогнозы, базовая пенсионная схема обеспечит рост профицита в течение всего прогнозируемого периода, то условно-накопительная схема с установленным размером взносов должна быть дефицитной в течение того же периода времени. В результате, общая финансовая устойчивость системы подразумевает использование профицита базовой пенсионной схемы для финансирования дефицита условно-накопительной схемы с установленным размером взносов.

Эти модельные расчеты платежеспособности пенсионной системы подразумевают снижение коэффициента замещения пенсий (отношения средней пенсии к средней заработной плате). В рамках базового сценария общий коэффициент замещения пенсионной системы снижается с 36% до 24% в 2012 г. и далее до 19% в 2050 г.2 Со временем снижение коэффициента замещения может стать политической проблемой, что в России усугубляется тенденцией к постепенному повышению официально объявляемой заработной платы по мере того, как экономика все больше выходит из тени (многие считают, что сейчас уровень официально объявляемой заработной платы занижается в целях сокращения налоговых выплат и социальных отчислений). Такое политическое давление, вероятно, будет расти вследствие увеличения профицита базовой схемы.

Как показывают модельные расчеты, если с течением времени повысится пенсионный возраст, а в пенсионную формулу будет включена фактическая ожидаемая продолжительность жизни, то станет возможным увеличение коэффициента замещения до уровня более 30% и/или снижение налогов на фонд заработной платы без ущерба для финансовой устойчивости системы. Такие альтернативы, как увеличение налогов на фонд заработной платы, улучшение платежной дисциплины и повышение коэффициента рождаемости, не представляются устойчивыми или реалистичными в среднесрочной перспективе.

Риск третий: возможности финансовых рынков

Успешная реализация второго компонента системы зависит от способности финансовых и фондовых рынков "поглотить" денежные потоки, созданные вторым компонентом, и обеспечить индивидуальным инвесторам разумный уровень доходности, гарантируя при этом сохранность пенсионных активов. Для достижения этих целей необходима не только макроэкономическая стабильность, но и реформа фондового и финансового рынков. Кроме того, это требует наличия базовой группы платежеспособных банков и лицензированных организаций-хранителей, разработки надлежащей стратегии управления государственным долгом (поскольку вначале пенсионные средства будут активно вкладываться в государственные облигации) и формирования основополагающих элементов финансовой инфраструктуры и корпоративного управления.

При том, что в России созданы благоприятные макроэкономические условия, в стране нет развитой инфраструктуры финансовых и фондовых рынков и по-прежнему отсутствуют основные элементы, необходимые для внедрения и поддержания многоуровневой пенсионной системы. Обычно государства, осуществляющие пенсионную реформу, компенсируют слабость финансового сектора тем, что ограничивают первоначальные инвестиции, в основном, государственными ценными бумагами. Россия тоже пошла по этому пути. С учетом этого необходимо следить за тем, чтобы объем средств, которые Пенсионный фонд РФ вкладывает в облигации, увеличивался в соответствии с общей стратегией управления государственным долгом, и чтобы проценты по облигациям, приобретаемым на пенсионные деньги, выплачивались по рыночным ставкам. Нужно забыть сладкозвучные песни о том, что следует выпустить специальные облигации пенсионного фонда по ставкам ниже рыночных.

Поглощающая способность финансовых рынков - это не самая насущная проблема России - отчасти из-за низких темпов осуществления реформы, отчасти из-за существующих ограничений на участие частного сектора и запланированных инвестиций пенсионных активов в государственные облигации. Однако при этом в России нет бесперебойно работающего рынка государственных ценных бумаг, компенсирующего слабость финансовых рынков. Одно из очевидных решений (оно будет также способствовать повышению сохранности пенсионных активов) заключается в том, чтобы разместить часть пенсионных активов за рубежом. В определенной степени Россия допускает это, поскольку Госдума недавно приняла решение о том, что к 2008 г. до 20% пенсионных активов может быть размещено за рубежом. Однако для достижения реального эффекта необходимо установить менее ограничительные лимиты4.

При том, что решающее значение для успешной реализации пенсионной реформы в России будут иметь НПФ, без создания описанных выше условий существует огромный риск провала. Осуществление реформ, обеспечивающих развитие и укрепление финансового сектора, имеет большое значение во многих отношениях, включая успешную реализацию российской пенсионной реформы.

Административные требования к осуществлению реформы

Задача, которую необходимо решить в самую первую очередь, наверное, заключается в том, чтобы создать достаточный административный потенциал для реализации реформы. Реформа предусматривает возможность отслеживания страховых взносов, которые каждый работник перечислял в течение всей своей жизни, а также прибыли на накопленную сумму взносов. Это означает, что Пенсионный фонд должен иметь больше информации о предшествующей работе каждого человека, чем при старой системе. Внедрение накопительного компонента означает, что ведомства, занимающиеся сбором страховых взносов и выплатой пенсий, должны отчитываться о своей финансовой деятельности.

Для решения этих вопросов необходимо следующее:

- создание точной, интегрированной общероссийской базы данных, отслеживающей начисление пенсий и лицевые счета (включая необходимое программное обеспечение и информационные системы, а также новые операционные процедуры, используемые в Пенсионном фонде и МНС);
- современная система финансового управления (для отслеживания движения денежных средств, проведения эффективных аудиторских проверок, обеспечения точности внутреннего контроля и учета, а также признания финансовых операций системы);
- регулярное предоставление ежегодного отчета каждому участнику;
- создание в Пенсионном фонде возможностей выполнения новых платежных функций (в сотрудничестве со всеми региональными администрациями);
- координация действий Федерального казначейства, налоговых органов и ПФР.

Во многих отношениях было бы легче передать некоторые или все эти функции частным организациям. Однако в нынешних условиях успех пенсионной реформы в России зависит от выполнения именно этих требований.

Журнал "Экономика России: ХХI век" N 12

comments powered by Disqus